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2019年3月19日 星期二
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地方立法工作要務實

發布時間:2017-06-09 16:32

陳學明

地方立法是國家立法的有益補充,地方性法規是國家法律體系的有機組成部分,對國家法律起到“拾遺補缺”的作用。加強地方立法工作,是運用差異化治理機制,解決大國治理難題,推動國家法律落地的務實之舉。

顯然,務實立法是對地方立法工作的基本要求。但在地方立法實際工作中,還存在許多不務實的問題。主要表現爲:一是立法項目追求數量,認爲越多越好。二是立法內容貪大求全,往往試圖通過一部法規解決所有問題。三是立法進度一味求快,盲目追求立法進度。四是地方特色缺乏,變相照抄、照搬上位法的條款較多。這些不務實的做法,是導致地方立法質量不高、“中看不中用”的重要原因。

如何堅持務實立法,提高地方立法質量?結合我州立法實踐,從思想方法和工作方法上看,要做到以下幾點:

一、要樹立務實管用的立法政績觀。地方立法的目的是在不違背上位法基本精神和核心原則的前提下,制定符合本地實際的法規,著力規範上位法沒有規範的內容,著力解決僅憑上位法而不能解決的問題。如果上位法已經有明確、具體的規定,地方再重複立法就沒有實際意義。因此,地方立法的成效主要是看能不能解決實際問題、管不管用,而不是貪大求多、求全。衡量立法政績的重要標准應該是“質”而不是“量”。我們應該堅持務實管用的立法政績觀,摒棄那種認爲立法越多越體現政績的錯誤觀念。

二、要制定切實可行的立法規劃。首先,立法項目要適量。太少了當然不行,但如果不考慮立法難度、立法程序要求、立法能力現狀等因素,太多了也不符合實際。從我州的立法實踐來看,大致以每年2個爲宜。如果征集的立法項目較多而有的又難以舍棄的,可按照先急後緩的原則,分類列入正式項目、預備項目和項目庫中,制定年度立法計劃時,視情況再作微調。其次,立法項目要精准。要堅持圍繞中心、服務大局,對黨委政府關注、群衆關心、現實急需而立法條件又比較成熟的,要作爲首選項目。同時,既要有綜合性項目,又要有單一性項目。這兩者各有優劣,綜合性立法能較好地體現事物的關聯性,相關內容可以在一個法規中統籌解決;單一性立法目標單一、針對性強,便于具體化。但地方需要立法的事項太多,如果一味追求“一事一法”,立法成本就會太高。再者,項目的名稱要准確。項目名稱是項目內容的“題眼”。名稱不准確就不能正確揭示項目內涵和外延,項目精准就無法體現。

三、起草法規草案要“接地氣”。法規草案“接地氣”,就是符合地方實際,能夠落地落實。第一,要堅持“問題導向”、確立“有限目標”。要發現問題、找准問題,著眼于解決問題來謀篇布局、設置內容。解決問題要實事求是,預期不可太高,用一個法規不可能解決所有的問題,要抓住關鍵,突出重點,達到有限目的。第二,要體現“地方特色”、追求“務實管用”。“地方特色”就是相對于上位法這個矛盾的“普遍性”而言的地方立法這個矛盾的“特殊性”。它要求我們要從地方實情的差異性出發,盡力彰顯地方立法的個性特色。換句話說,就是解決上位法沒有解決的“特殊矛盾”。“務實管用”就是有針對性、可操作性,能夠落地實施。如果法規草案只是上位法的“翻版”,就不可能是“良法”。

四、审议法规草案要严谨务实。审议法规草案是立法工作的重要环节,是坚持科学立法、民主立法、依法立法的具体体现。要坚持客观务实的态度,运用法治思维,理性、严谨、有序的开展审议。第一,从立法内容的审议看,要把握好三个重点,即立法的必要性、可行性、合法性。必要性是看法规能否有效解决问题,立法条件是否成熟,能否立法。可行性是看法规有没有“地方特色”, 是否“接地气”、有针对性、可操作,是否务实管用。合法性是看有没有上位法依据,与上位法是否相抵触。第二,从审议的主体看,要运用好三个层面的审议,即各相关专门委员会审议、法制委员会审议、常委会以及人民代表大会审议。各相关专门委员会审议是“专项审议”,要结合职能特点,体现专业性。法制委员会审议是“综合审议”,既要注重内容形式上的全面审议,又要突出合法性审议,常委会以及人民代表大会审议是“最终审议”,要全面审议,坚持立法底线,把好最后关口。第三,从审议程序上看,要有序推进常委会三次审议,即一审、二审、三审。一审以各相关专门委员会审议意见为前提和依据,主要是看法规草案内容是否合理,文本是否成熟。二审以法制委员会审议意见为依据和前提,主要是看一审意见的采纳情况以及内容是否可行、合法,是在一审基础上的深化、具体化。三审仍然以法制委员会审议意见为依据和前提,是最后的全面的审议,要以适当方式形成统一意见。这三审之间相互关联,是一个有序递进的统一整体。当审议意见有重大分歧时,法制委员会要协商相关专门委员会分析研判,提出处理意见,报主任会议或者常委会决定。如果意见分歧仍然很大时,可搁置不列入法规内容。

要說明的是,調查研究、聽取各方面意見以及論證評估等工作,是立法工作的基本方法和程序,也要求真務實。限于篇幅,不再贅述。